Ingen möjlighet att ta del av strafförelägganden

Säkerhetsskydd

Offentlighetsprincipen, en av de mest centrala grundstenarna i det svenska demokratiska rättssystemet, står inför en utmaning. Åklagarmyndigheten och kammarrätten har genom praxis utvidgat sekretessens räckvidd så att myndighetens diarium är sekretessbelagt.

Tillgången till uppgifter som finns i diariet bedöms vidare vara en förutsättning för att allmänna handlingar som rör exempelvis strafförelägganden ska lämnas ut.

Praxisen påverkar möjligheten att genomföra säkerhetsprövning negativt. För att stärka Sveriges säkerhet behöver  en översyn göras av offentlighets- och sekretesslagstiftningen – säkerhetshoten mot Sverige är de allvarligaste sedan andra världskriget.

Behov inom ramen för säkerhetsprövning

Strafföreläggande är möjligt för brott där påföljden är begränsad till böter och/eller villkorlig dom. Ett strafföreläggande har samma verkan som en dom och det antecknas i belastningsregistret (48 kap. 3 § rättegångsbalken. I en tid med ett ständigt försämrat omvärldsläge, med ett växande hot mot Sveriges säkerhet, är det viktigt att säkerställa att verksamhetsutövare inom ramen för grundutredningen har tillgång till domar som avkunnats vid domstol och uppgifter om den prövades lagöverträdelser som likställs med en dom (strafförelägganden), och som endast registrerats hos Åklagarmyndigheten. 

Säkerhetsskyddslagen syftar ytterst till att skydda Sveriges säkerhet. Säkerhetsprövning av personer som ska delta i säkerhetskänslig verksamhet utgör en central del i detta arbete. Säkerhetsprövning syftar till att identifiera individer som av lojalitetsskäl, pålitlighetsskäl eller personliga sårbarheter utgör en säkerhetsrisk. Inför säkerhetsprövningsintervjun ska en så kallad bakgrundskontroll av personen genomföras. I bakgrundskontrollen samlas relevanta uppgifter in från allmänna handlingar, till exempel från domstolar och Åklagarmyndigheten. När inte verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet får ta del av dessa uppgifter uppstår brister i bakgrundskontrollen inför säkerhetsprövningsintervjun. 

Sekretess för diarieföringsuppgifter – trots en lagstadgad rätt till insyn

Den senaste tidens praxis gällande offentliga handlingar visar en tydlig diskrepans mellan lagstiftningen kontra Åklagarmyndighetens och kammarrättens tillämpning av densamma.

Offentlighetsprincipen har en central funktion i den svenska rättsordningen. Enligt 5 kap. 1–2 §§ OSL är myndigheter skyldiga att registrera allmänna handlingar och diarieföra uppgifter om dessa. Genom att handlingar registreras skapas en spårbarhet i myndigheters beslut och verksamheter. Detta säkerställer transparens och möjliggör granskning av offentlig verksamhet.

35 kap. 1 § p. 8 OSL anger att sekretess gäller uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §. Lagtexten gör alltså ett tydligt undantag för just sådana uppgifter som ska diarieföras enligt 5 kap. 1 – 2§§ OSL.

Vidare framgår av 35 kap. 1 § tredje stycket att första stycket inte gäller om annat följer av bland annat 35 kap. 6 § OSL. Av 35 kap. 6 § OSL framgår att sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket bland annat inte gäller beslut om huruvida åtal ska väckas, beslut om att en förundersökning inte ska inledas eller beslut om att en förundersökning ska läggas ned, för uppgift i ärende om föreläggande av ordningsbot eller för uppgift i ärende om strafföreläggande, förutom i de fall sekretess enligt 12 eller 13 a § skulle ha gällt för uppgiften hos domstol. Även här gör lagstiftaren alltså ett tydligt undantag från sekretess för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, till exempel beslut om huruvida åtal ska väckas och strafförelägganden.

Trots detta har Åklagarmyndigheten och kammarrätten genom sin praxis (se till exempel Kammarrättens i Stockholms dom 2019-02-25, mål nr 517-19, Kammarrättens i Stockholms dom 2023-04-18, mål nr 1204-23, Kammarrättens i Stockholms dom 2024-05-03, mål nr 1019-24 samt Kammarrättens i Stockholms dom 2025-02-07, mål nr 301-25) sekretessbelagt dessa uppgifter.

Som framgår av denna praxis ska den som begär ut allmänna handlingar som rör Åklagarmyndighetens diarium ange ärendenummer för att undantaget från sekretess för diariet enligt 35 kap. 1 § p. 8 OSL ska lämnas ut. Kan detta inte anges bedöms diariet omfattas av sekretess. Av naturliga skäl har den som begär ut en allmän handling inte på förhand denna kunskap. 

Enligt denna praxis måste den som begär ut allmänna handlingar måste även ange uppgifter från diariet för att undantaget i 35 kap. 6 § OSL ska anses tillämpligt.

De allmänna handlingarna lämnas mot denna bakgrund inte ut till den som begär att få ta del av dem. Detta cirkelresonemang medför att offentlighetsprincipen förlorar sin funktion. Åklagarmyndighetens diarium som enligt lag ska vara offentligt görs otillgängligt. 

Av kammarrättens dom i mål nr 1019-24 framgår följande.

Begäran avser NN, personnummer, och omfattar de uppgifter som Åklagarmyndigheten i enlighet med 5 kap. 1-2 §§ OSL har registrerat om personen i Åklagarmyndighetens diarier dvs. 1. datum då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen, 3. i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare, och 4. i korthet vad handlingen rör. Av kammarrättens dom i mål nr 1019-24 framgår följande.

”Enligt 35 kap. 1 § första stycket 8 OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 § samma lag. Eftersom NN inte har specificerat från vilket eller vilka ärenden han vill ta del av uppgifter, skulle ett utlämnande av de begärda uppgifterna innebära ett röjande av huruvida den aktuella personen förekommer i brottmålsärenden. Kammarrätten anser i likhet med Åklagarmyndigheten att det inte står klart att en sådan uppgift kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. De begärda uppgifterna omfattas därför av sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket 8 OSL. Undantaget från sekretess i den bestämmelsen kan inte anses vara tillämpligt.”

Åklagarmyndighetens och Kammarrättens tillämpning leder till ett motsatt utfall än vad lagstiftaren föreskrivet. Lagstiftaren har föreskrivit undantag från sekretess för uppgifterna och tillämpningen innebär hemlighållande av uppgifterna. Denna praxis innebär en avsevärd utvidgning av det sekretessbelagda området utöver vad som kan utläsas av OSL.

Utvidgningen av det sekretessbelagda området påverkar möjligheten att genomföra säkerhetsprövning negativt.

I tryckfrihetsförordningen (1949:105, TF) finns bestämmelser om bland annat rätten att ta del av allmänna handlingar. OSL innehåller regler om myndigheters hantering av allmänna handlingar, såsom skyldigheten att registrera allmänna handlingar (diarieföring) och begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar för att skydda bland annat uppgifter om enskildas personliga förhållanden. 

2 kap. 1–2 §§ tryckfrihetsförordningen (TF) fastlår att rätten att ta del av allmänna handlingar endast får begränsas genom lag. Förutsättningarna för att inskränka handlingsoffentligheten regleras exklusivt i TF (jfr. RÅ 2006 ref 87 och SOU 2024:51 s. 57-58, SOU 2024:75 s. 58-59). Det är OSL som innehåller de undantag från offentlighetsprincipen som är tillåtna.

Utvidgningen av det sekretessbelagda området innebär en inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar utöver vad som anges i lag. Är det förenligt med svensk grundlag att myndigheter och domstolar, genom egen praxis utan uttryckligt lagstöd, begränsar tillgången till allmänna handlingar och därmed fullständigt inskränker rätten till insyn?

Den praxis som utvecklats avseende 35 kap. 1 och 6 §§ OSL försvårar genomförandet av en tillförlitlig säkerhetsprövning. Bristen i säkerhetsprövningen kan leda till att olämpliga personer anställs eller på annat sätt deltar i säkerhetskänsliga verksamheter, vilket utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Ingen insyn i Åklagarmyndigheten?

Sekretess

Kammarrätten i Stockholm har 2023-04-18 meddelat dom i mål nr 1204-23 rörande rätten att ta del av allmän handling vid Åklagarmyndigheten. 

Begäran avsåg att få ta del av eventuella åtal, utfärdade strafförelägganden (som inte omfattas av sekretess enligt 35 kap. 12-13 a.§§ OSL), beslut om icke inledd förundersökning samt beslut om nedlagd förundersökning avseende en person. I begäran anges aktuell persons personnummer och namn, men inga andra uppgifter. 

Åklagarmyndigheten avslog begäran. 

Som skäl för beslutet angav Åklagarmyndigheten att ett utlämnade av uppgifter eller allmänna handlingar av vilka framgår att en person förekommit i en förundersökning, blivit lagförd genom ett strafföreläggande eller att det har väckts åtal är, om den som begär uppgiften inte redan känner till att det finns ett ärende, ett röjande av att personen har förekommit i ett ärende vid Åklagarmyndigheten. 

I begäran specificeras personnummer och namn på den efterfrågade personen men inte ”vilka ärenden, exempelvis genom diarienummer, tidpunkt eller identifierbar händelse” som begäran avser. Mot denna bakgrund gör Åklagarmyndigheten bedömningen att det föreligger sekretess för de begärda uppgifterna.

I överklagandet till kammarrätten anfördes att Åklagarmyndighetens tolkning av undantagsregeln omöjliggör utlämnande utom i de fall den som begär ut handlingarna redan har ingående kännedom om de ärenden som begäran omfattar.

Kammarrätten gjorde ingen annan bedömning än den som Åklagarmyndigheten och överklagandet avslogs.

Undantagsbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen

 Av 35 kap. 1 § punkten 8 offentlighets- och sekretesslagen (OSL) framgår att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §.

Av 35 kap. 1 § tredje stycket OSL framgår att första stycket inte gäller om annat följer av 2, 6 eller 7 §.

5 kap. 1 § OSL avser registrering av allmänna handlingar, dvs. myndighetens diarium. Ärenden och handlingar registreras i diariet för att skapa spårbarhet och transparens i myndighetens verksamhet. Som huvudregel ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet.

Av 5 kap. 2 § OSL framgår att beträffande handlingar som registreras enligt 1 § ska det av registret framgå datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen, i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare, och i korthet vad handlingen rör.

Av 35 kap. 6 § OSL framgår att sekretessen enligt 1 § första stycket inte gäller
   1. beslut om huruvida åtal ska väckas, beslut om att en förundersökning inte ska inledas eller beslut om att en förundersökning ska läggas ned,
   2. för uppgift i ärende om föreläggande av ordningsbot,
   3. för uppgift i ärende om strafföreläggande, förutom i de fall sekretess enligt 12 eller 13 a § skulle ha gällt för uppgiften hos domstol,
   4. för uppgift som avser omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen (1984:387),
   5. för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet hos Säkerhetspolisen som avses i 1 § första stycket 1-5 eller motsvarande verksamhet enligt äldre bestämmelser, om uppgiften har införts i en allmän handling före år 1949, eller
   6. beslut om huruvida talan om självständigt förverkande ska väckas, beslut om att en utredning om självständigt förverkande inte ska inledas eller beslut om att en utredning om självständigt förverkande ska läggas ned. 

Kammarrättens dom - undantagsbestämmelserna tillämpas inte

Slutsatsen av kammarrättens dom är att undantagsbestämmelserna i OSL inte möjliggör utlämnande av allmänna handlingar med uppgifter ur Åklagarmyndighetens diarium eller andra allmänna handlingar såsom beslut om att väcka åtal, för uppgift i ärende om föreläggande av ordningsbot och om strafföreläggande, om inte den som begär ut handlingar kan ange detaljerade uppgifter om de begärda handlingarna. 

Kravet tycks vara uppställt för att säkerställa att ett utlämnande av de begärda handlingarna inte röjer sekretessbelagda uppgifter som den som gör begäran inte redan kände till. 

Utan insyn i myndighetens diarium har den som begär ut handlingar från Åklagarmyndigheten inte dessa förkunskaper. Resonemanget innebär att det är upp till den som begär ut handlingar att visa att de redan har kännedom om ärendet för att undvika att sekretess hindrar utlämnandet. Detta innebär en omvänd bevisbörda, som inte föreskrivs i OSL. 

Trots att OSL föreskriver tydliga undantag från sekretess för uppgifter i Åklagarmyndighetens diarium och vissa handlingar, såsom beslut om att väcka åtal, för uppgift i ärende om föreläggande av ordningsbot och om strafföreläggande, innebär Åklagarmyndighetens och Kammarrättens tolkning att dessa undantag i praktiken inte kan tillämpas.

Offentlighetsprincipen är grundlagsfäst och avser att ge allmänheten insyn i myndigheters verksamhet. Genom att kräva att en begäran om allmänna handlingar måste innehålla detaljerade specifikationer, såsom diarienummer eller identifierbara händelser, uppställs krav som omöjliggör insyn i Åklagarmyndighetens verksamhet och gör offentlighetsprincipen verkningslös. Agerandet är ett effektivt sätt att stänga ute allmänheten från att granska verksamheten.

Sanktionsavgift för brister i arbetet med registerkontroller

Säkerhetsskydd

Kammarrätten i Stockholm har 2024-10-22 avgjort mål nr 254-24 där en verksamhetsutövare ålagts en sanktionsavgift för överträdelser av säkerhetsskyddslagen.

Verksamhetsutövaren hade under en period inte genomfört registerkontroller för flera befattningshavare placerade i säkerhetsklass. Detta inkluderade även företagets säkerhetsskyddschef.

Av kammarrättens dom framgår följande.

”Flera personer som är placerade i säkerhetsklass har visserligen genomgått registerkontroll, men inte i förhållande till arbetsuppgifterna på [Bolaget]. Säkerhetsskyddschefen har inte heller genomgått registerkontroll i förhållande till sina uppgifter på Telenor. Den sanktionsgrundande överträdelsen har pågått i cirka åtta månader. Det är alltså fråga om en förhållandevis lång period. En registerkontroll ska ske utifrån angiven kontrollorsak, som innebär att verksamhetsutövaren beskriver den säkerhetskänsliga verksamheten som personen ska delta i samt vilka skyddsvärden personen får tillgång till. Kontrollorsaken kan alltså variera beroende på vilken typ av verksamhet som den säkerhetsprövade personen ska delta i. Vid registerkontrollen har de aktuella personerna alltså prövats mot fel kontrollorsak, vilket är en brist ur säkerhetssynpunkt. Kammarrätten instämmer i förvaltningsrättens bedömning att det ur sårbarhetssynpunkt är en försvårande omständighet att verksamhetsutövarens överträdelse även omfattar säkerhetsskyddschefen.”

Trots att dessa befattningshavare genomgått grundutredningar, vilket minskat sårbarheten, konstaterade kammarrätten att överträdelsen innebar en sårbarhet för Sveriges säkerhet.

Tillsynsmyndigheten hade initialt beslutat om en sanktionsavgift på 12,5 miljoner kronor, men förvaltningsrätten sänkte beloppet till 2 miljoner kronor. Kammarrätten gjorde dock bedömningen att verksamhetsutövarens överträdelse var så allvarlig att den högre avgiften var proportionerlig.